آیا تعدیل ساختار وظیفوی منجر به بهبود عملکرد دولت خواهد شد؟

افغانستان منحیث یک کشور کمتر انکشاف یافته و در حال منازعه، بیشتر از دیگر کشورهای کمتر انکشاف یافته از بی کفایتی یا ناکارآمدی سکتورهای رنج می برد، این وضعیت نه تنها موجب ضیاع منابع و عرضه خدمات بی کیفیت شده، بل در افزایش فقر، بی‌ثباتی سیاسی و ناامنی نیز نقش داشته است، در عین زمان توجه باید داشت که افغانستان با چالش‌های متعدد از جمله کمبود منابع مالی و بشری، میزان بلند رشد جمعیت، میزان بلند فقر و بیکاری، افزایش شیوع بیماری‌های که سیستم صحی و ماشین اقتصادی کشور را تحت فشار بیشتر قرار داده اشت، مواجه است.

با این رسیده‌گی به ناکارآمدی دولت و سکتورهای عامه و بلند بردن کفایت و کیفیت کاری ریفورم سکتورهای دولتی برای رسیده‌گی موثر به این چالش‌ها و هموار کردن زمینه‌ها برای رهایی از وابسته‌گی اقتصادی و دست‌یابی به خود کفایی، از مبرم ترین نیازهای افغانستان به حساب می‌آید، زیرا بدون پرداختن به آن رهایی از فقر و نامنی، استقرار ثبات سیاسی و صلح پایدار ناممکن خواهد بود.

حکومت وحدت ملی با درک اهمیت و ضرورت بهبود عملکرد دولت و سکتورهای دولتی درسال 2017 تصمیم گرفت علل ناکارآمدی سکتورهای دولتی یا وزارت خانه‌های حکومت را با استفاده از روش (functional review) شناسایی  کند و با توزیع مجدد وظایف میان سکتورهای دولتی، کارآیی سکتورهای دولتی افغانستان را بهبود بخشد.

هدف این مطالعه یا مرور وظایف، از میان برداشتن وظایف غیرضروری سکتورهای عامه و پایان گذاشتن به تضاعف‌های کاری  در درون سکتور و میان سکتورهای عامه، مشخص نمودن وظایف ضروری و ساختار وظیفوی مناسب برای تطبیق آن‌ها، می باشد.

از این‌که دولت افغانستان وظایف‌اش را با استفاده از ساختارهای متعدد اداری عمودی و افقی، ناهماهنگ و گاهی متناقض که در طول زمان برمنبای ادیالوژی‌های مختلف و پرنسیب‌های متفاوت سیاسی که پیشینه آن به دهه های پنجاه و شصت میلادی بر می گردد، شکل گرفته اند به پیش می‌برد، و

این ساختارهای عمودی و افقی متناقض و فرهنگ اداری متفاوت منجر به ناکارآمدی سیستماتیک و چالش های مدیریتی می‌شود، مرور و تحلیل وظایف سکتورهای دولتی، توزیع مجدد وظایف میان این ادارات و تعدیل ساختار وظیفوی حکومت و سکتورهای دولتی می‌تواند با از میان برداشتن تضاعف‌های کاری غیر ضروری از ضایع منابع جلوگیری کند و تا حدی کارآیی دولت و سکتور های دولتی را ببهود بخشد، اما نمی تواند علل ناکارآمدی سیستماتیک را شناسایی کند، کفایت کاری یا موثریت سکتورهای عامه را در عرضه خدمات عامه و انکشاف اقتصادی کشور که هدف عمده ریفورم سکتورهای عامه را تشکیل می‌دهد، بهبود بخشد.

برای بهبود عملکرد سکتورهای عامه طوری‌که نهادها بتوانند با استفاده‌ی بهینه از منابع محدود به نتایج مطلوب که همانا تحقق اهداف استراتیژی‌های انکشاف ملی و پاسخ‌دهی مناسب به نیازهای مردم با عرضه خدمات به گونه موثر می‌باشد، حکومت افغانستان باید با در نظرداشت تجارب جهانی و با استفاده از روش‌ها و ابزار مناسب علل ناکارآمدی سکتورهای عامه افغانستان را شناسایی و برای  آدرس نمودن آن ریفورم ها یا استراتیژی‌های مناسب و علمی را تدوین و تطبیق نماید.

از نظر علم سیستم‌ها، دولت و نهادهای دولتی سیستم‌های مغلق-تطابقی اند، عملکرد این گونه سیستم‌ها محصول ساختارها و رابطه متقابل میان اجزاست، ازین‌رو برای شناسایی علل بنیادی ناکارآمدی سکتورهای عامه باید این مشکل را در یک تصویر کلان با استفاده از رویکردهای تفکر سیستمی مورد مطالعه قرار داد، طوری‌که ابتدا باید قوای سه گانه دولت و سکتورهای ماتحت آن‌ها را به‌صورت مجزا مورد تحلیل قرار دهیم، در قدم بعدی رابط کاری هریک از اجزای ساختاری سکتورهای دولتی را با یک دیگر و با حکومت مورد مطالعه و تحلیل قرار دهیم، در قدم بعدی رابطه کاری حکومت را که یکی از اجزای سه گانه دولت می‌باشد، با دیگر اجزای ساختاری دولت مورد مطالعه قرار دهیم.

حالا که حکومت برای بهبود عملکرد سکتورهای دولتی از رویکرد “مطالعه یا مرور وظایف و توزیع مجدد وظایف به‌صورت مناسب” استفاده کرده است، ایجاب می‌کرد پیش از تعدیل وظایف سکتورهای دولتی و توزیع مجدد وظایف میان سکتورهای دولتی و تاسیس ادارات جدید:

ابتدا ساختار سازمانی (ساختار وظیفوی) حکومت را در مطابقت مندیت کاری حکومت افغانستان که یکی از سکتورهای ماتحت دولت می‌باشد و در نظرداشت مندیت کاری دولت به عنوان کل سر از نو تعریف می‌نمود.

در قدم بعدی مندیت کاری هریک از سکتورهای دولتی را در مطابقت با مندیت کاری حکومت طوری‌که یپشبرد این وظایف تحقق آن مندیت را تسهیل نماید، تعریف و مشخص می‌نمود،  برای تطبیق آن ساختار وظیفوی مناسب را با در نظرداشت ستون‌های ساختاری هریک از سکتور‌های دولتی که چوکات‌های تعریف شده جهانی آن‌ها را مشخص کرده است، و پلتفورم‌های لازم همکاری میان سکتوری مناسب را بواسطه یک گروه کاری که در ترکیب آن کادرهای مسلکی و مجرب سکتورهای مختلف دولتی شامل می بود، تعریف می‌نمود.

بدون پرداختن به این موارد ذکر شد در سطور بالا نمی‌توان وظایف بنیادی هریک از سکتورهای دولتی را تشخیص داد و وظایف را طوری که بتوانند زمینه تحقق اهداف پالیسی‌های سکتوری و اهداف استراتیژیک دولت (اهداف استراتیژی انکشافی ملی) را مساعدت کنند، میان آن‌ها تقسیم نمود و توانایی سکتورهای عامه را در عرضه خدمات بهبود بخشید.

نتایج به‌دست آمده از مطالعه مرور توزیع وظایف میان سکتورهای دولتی افغانستان که در سال 2017 انجام شده است نیز به این مشکل اشاره نموده و چنین نگاشته است:

“عمده ترین دلیل که موجب شده است دولت مرکزی از نقایص مدیریتی گسترده رنج ببرد، بر می‌گردد به نبود مبدای قانونی که مندیت کاری، مسوولیت‌ها و وظایف وزارت خانه‌های دولت را مشخص نموده باشد، علت دومی بر می‌گردد به نبود وضاحت در خصوص مسوولیت‌ها و وظایف نهادهای دولتی، و چگونگی استفاده از منابع.”

حکومت افغانستان پیش از پرداختن به رفع این موانع کلیدی و بدون در نظرداشت وظایف و مسوولیت‌های تعریف شده هریک از سکتورهای دولتی که چوکات‌ کاری تعریف شده جهانی آن‌ها را از دید علمی مشخص کرده است، با تمسک بر یافته‌های “مرور وظایف سکتورهای دولتی افغانستان”  که از جانب یک گروه کاری محدود که کارشناسان فنی هریک از سکتورهای دولتی که هرکدام یک سکتور خاص و تخصصی است، در ترکیب آن شامل نبوده انجام شده است، بدون ارایه یک تصویر کلان یا دیدگاه و مطرح نمودن ماموریت ها و این‌که ما از این تعدیلات چه می‌خواهیم، توزیع مجدد وظایف میان سکتورهای دولتی و تعدیل ساختارهای وظیفوی ادارات دولتی را روی دست گرفته و در مواردی به ایجاد ادارات جدید دست یازیده است.

این در حالیست که در پایان این مطالعه به صراحت بیان شده که به نسبت محدودیت‌های ظرفیتی این پروژه نتوانسته است یک تصویر کامل از مرور وظایف کامل دولت افغانستان (حتا از یک وزارت آن‌را) را ارایه دهد.

هرچند  توزیع مجدد و مناسب وظایف میان سکتورهای دولتی افغانستان به نسبت این‌که می‌تواند تضاعف‌های کاری غیر ضروری را از میان بر دارد، می‌تواند تاحدی از ضیاع منابع جلوگیری کند، لاکن بهبود عملکرد دولت و سکتورهای دولتی با توزیع مجدد وظایف میان سکتور‌های دولتی تحقق یافتنی نیست.

زیرا رویکردی که حکومت برای بهبود عملکرد سکتورهای دولتی به آن تکیه کرده است نمی‌تواند، ما را در شناسایی عوامل بنیادی ناکارآمدی دولت و سکتورهای دولتی، کمک کند، تا زمانی‌که علل بنیادی یک مشکل را شناسایی و آدرس نه کنید، به حل بنیادی آن موفق نخواهید شد. چه بسا گاهی توزیع مجدد وظایف میان سکتورهای دولتی و تعدیل ساختار وظیفوی وزارت‌خانه‌ها برحسب یک مطالعه و تحلیل غیر مسلکی که از جانب کارشناس ارشد یک سکتور انجام شده باشد می‌تواند بدنه ساختاری سیستم را متلاشی و سیستم را فلج نماید.

طوری‌که در سطر بالا تذکر داده شد، ازدید علم سیستم‌ها سکتور های عامه سیستم‌های ماتحت یک ابرسیستم اند که به آن دولت اطلاق می‌شود، تفکر سیستمی می‌گوید که برای بهبود عملکرد و بهبود کارایی سکتورهای دولتی باید علل بنیادی ناکارآمدی سکتورهای عامه را شناسایی نمود، این زمانی ممکن است که مشکل ناکارآمدی سکتورهای عامه را در تصویر کلان مورد مطالعه قرار دهیم.

ازین‌رو تازمانی‌که علل بنیادی ناکارآمدی دولت افغانستان منحیث یک ابرسیستم که متشکل از سیستم‌های ماتحت(سه ستون بنیادی هریک قوه مجریه، قوه مقننه و قوه قضاییه) می‌باشد، با استفاده از یک رویکردهای مناسب تفکر سیستمی مورد شناسایی قرار ندهیم، عوامل بنیادی که دولت‌داری مدرن و حکومت‌داری خوب را در افغانستان به چالش کشیده است شناسایی نه کنیم، عوامل بنیادی فساد سیاسی و فساد اداری را  شناسایی و آدرس نه کنیم، نمی‌توان مشکل ناکارآمدی دولت افغانستان و سکتورهای عامه افغانستان را به‌صورت اساسی آدرس کرد.

هرچند، توزیع نامناسب وظایف میان سکتورهای و تضاعف کاری کارایی سکتورهای عامه را متاثر می‌سازد، دست‌یابی به نتایج متوقع را به چالش می‌کشد و توزیع مناسب و ظایف و مهارتضاعف‌های وظیفوی می‌تواند تا حدی از ضیاع منابع جلوگیری کند و کارایی را بهتر کند، اما نمی‌تواند موجب بهبود عملکرد دولت و سکتورهای دولتی گردد، زیرا ناکارآمدی سکتورهای عامه تنها به ساختار وظیفوی نا مناسب، تضاعف کاری و تورم تشکیلاتی، خلاصه نمی‌شود.

تفکر سیستمی می‌گوید که رفتارها یا عملکرد نهادها متاثر از ساختارها می‌باشد، ساختارها در برگیرنده ساختار سیاسی نظام، ساختار تشکیلاتی دولت و نهادهای دولتی، قوانین، مقرارت، پالیسی‌ها، طرز العمل‌ها، فرهنگ سازمانی، شیوه رهبری و حکومت‌داری بوده که چگونه‎گی رابطه کاری میان نهادهای دولتی و میان اجزای یک نهاد و نحوه پیشبرد وظایف و فعالیت‌های نهادها را مشخص می‌کنند. پژوهش‌های انجام شده روی عوامل تاثیر گذار به عملکرد سازمان‌ها و نهادهای دولتی بررسی های انجام شده روی عوامل تاثیر گذار در موثریت دولتداری [1] این ادعا را ثابت ساخته است.

ساختارهای نامناسب از جمله ساختار غیرپاسخ‌گو سیاسی، ساختار نامناسب وظیفوی، ساختار نامناسب سازمانی، ضعف استیواردشپ، عدم برخورداری از ظرفیت‌های نهادی، قوانین مقررات، پالیسی‌ها و استراتیژی‌های نادرست و غیرعملی، کمبود منابع، اختصاص نامناسب و نا متناسب منابع، عدم برخورداری از سیستم معلومات پی‌گیری از مصارف مالی، عدم برخورداری از سیستم مدیریت اجرات در سطح دولت و سکتورهای دولتی، عدم برخوداری از یک پلتفورم برای هماهنگی و همکاری متقابل میان اجزای یک سکتور و میان سکتورهای دولتی که مساعی مشترکه سکتورها را در جهت تحقق اهداف استراتیژیک ملی و سکتوری تامین می‌کند.

با در نظر داشت پرنسیب‌های دولت‌داری مدرن و حکومت‌داری خوب، تجارب کشورهای صنعتی و آنچه در خصوص علل ناکارآمدی دولت و سکتورهای دولتی بیان شد می‌توان گفت که برخورداری از یک ساختار مناسب سیاسی همراه با ترکیب مناسب و هماهنگ سه تا رویکرد مناسب(سیاسی، قانونی و مدیریتی) نهادینه سازی حکومت‌داری خوب “حکومت‌داری عامه” در سطح ملی و محلی (ولایات و ولسوالی‌ها)، مبدل ساختن دولت و نهادهای دولتی به ارگانیزاسیون‌ها آموزنده و تکاملی، گذار از شیوه عنعنوی دولت‌داری (دولت داری بسته) به شیوه نوین دولت‌داری (دولت‌داری باز) می‌تواند عملکرد دولت افغانستان و کفایت کاری دولت را بهبود بخشد و زمینه عملکرد موفق دولت و سکتورهای دولتی را در پاسخ‌دهی مناسب به نیازهای در اساسی و در حال تغییر جامعه و تحقق زمینه‌های لازم برای پیشرفت اقتصادی و اجتماعی را تضمین کند.